ZANOTTI, E. S.
Artigo elaborado através do trabalho de conclusão de curso CETN – Sorocaba 2010.
1. OBJETIVO
OBJETIVO GERAL
Com base nos dados encontrados através de levantamento bibliográfico e documental, este trabalho pretende apresentar a situação atual da Acupunturacomo Medicina Complementar Alternativa Brasil.
OBJETIVO ESPECÍFICO
Pesquisar se existem leis que regulamentam a prática da Acupuntura, a aceitação da prática dessa terapia e os avanços (ensino, profissionalização, restrições depráticas profissionais, etc) ocorridos no Brasil após 2002.
2. DESENVOLVIMENTO LEGISLATIVO DA ACUPUNTURA NO BRASIL
Com o marco que o documento da OMS “Estratégia da OMS sobre Medicina Tradicional 2002 – 2005” representou referindo-se a importância da Medicina Complementar Alternativa, os estados membros passaram a programar políticas a fim de integrar a MCA nos sistemas de saúde nacionais, com segurança, eficácia, qualidade, uso racional e acesso a toda população (OMS, 2002). Resume-se a seguir algumas considerações importantes para a compreensão de terminologia que será usada na apresentação das leis criadas em São Paulo após 2002. O Brasil é um sistema político federativo constituído por três esferas de governo – União, estados e municípios – sendo todas consideradas pela Constituição de 1988 como entidades administrativas autônomas e sem vinculação hierárquica. O país está dividido em 26 estados e o Distrito Federal e 5.560 municípios (OMS). O sistema federativo é, em linhas gerais, o mais adequado para países marcados pela diversidade e heterogeneidade, pois favorece a execução dos princípios democráticos em regiões de acentuada diferença política, econômica, cultural, social ou religiosa. Por outro lado, esse sistema torna mais complexa a criação e implementação de políticas e leis de abrangência nacional (SOUZA,
2002).
No ordenamento jurídico brasileiro, a norma suprema é a Constituição Federal. No entanto, os estados possuem Constituições próprias e também podem adotar leis, possuindo assim, poderes para reger-se e organizar-se (Ibid.). A autonomia dos Estados da Federação está condicionada, como todos os poderes, à Constituição Federal (SECCO, 1999). O ordenamento jurídico respeita uma hierarquia, sendo que o de âmbito nacional representa o mais alto nível, seguido pelo de âmbito estadual e, por último nesta escala, temos os municípios, que desfrutam de autonomias condicionadas ao estado a que pertencem e ao país como um todo. A supremacia da Constituição Federal, no entanto, é questão imperativa e indiscutível, assim, tanto estados quanto municípios devem segui-la (Ibid.). Quanto a elaboração da lei, SECCO diz ser um processo complexo e bastante trabalhoso, sendo que deve submeter-se a cada posição legislativa até se transformar em um normativo legal. Este processo de elaboração da lei, passa pelas seguintes fases: iniciativa, discussão, votação, aprovação, sanção ou veto, promulgação e publicação. O processo inicia-se com um projeto de lei, em uma Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, denominando-se a esta de Casa iniciadora. As proposições provenientes do Presidente da República, de cidadãos, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, de deputado ou de Procurador Geral da República se iniciam pela Câmara dos Deputados. As de iniciativa de senador ou de Assembléia Legislativa começam a tramitar pelo Senado Federal. Dentro da Casa iniciadora, o projeto de lei passará por uma análise técnica, material e formal, que será feita pelas correspondentes comissões da Casa. A Câmara dos Deputados possui 16 comissões permanentes e o Senado, sete. Havendo aprovações pelas comissões da Casa competente, o projeto de lei será encaminhado a plenário para sua votação. Após esta, se rejeitado, é arquivado; se aprovado é encaminhado à Casa revisora, que é aquela que não deu início ao projeto de lei. Se for rejeitado por ela, o projeto será arquivado e, se houver emendas, devolvido à casa iniciadora para apreciação. Quando aprovado, dependendo do projeto tratado, ele é encaminhado ao Presidente da República para sanção ou veto. Recebido o projeto de lei, o Presidente da República poderá sancioná-lo ou vetá-lo total ou parcialmente, desde que seja na íntegra do artigo, inciso, parágrafo ou alínea. É proibido o veto de palavras soltas, implicando que a estrutura do projeto deve estar muito bem organizada para que seu objetivo não seja prejudicado por eventuais vetos parciais. O veto haverá de ocorrer, obrigatoriamente, no prazo de 15 dias, expressamente motivado por inconstitucionalidade ou prejudicialidade ao interesse público, o que não deixa de ser um critério totalmente subjetivo. Mesmo assim, o veto não representa uma decisão absoluta, podendo ser derrubado pelos membros do Congresso Nacional, que terão até 30 dias, a partir do recebimento, para sua análise. Caso seja derrubado o veto, o projeto é novamente encaminhado ao Presidente da República para promulgação (SECCO, 1999). Segundo PALAIA (PALAIA, 2006), a promulgação, embora seja de competência do Presidente da República poderá, em sua recusa, ser promovida pelo Presidente do Senado Federal, e caso este também a recuse, competirá ao Vice-Presidente do Senado promulgar a lei, possibilitando sua publicação, condição indispensável à produção de seus efeitos. O prazo de promulgação, conferido ao Presidente da República e ao Presidente do Senado, é de quarenta e oito horas.
O processo legislativo compreende a elaboração dos atos legislativos abaixo citados em ordem hierárquica, com exceção das medidas provisórias, porque constam somente do processo legislativo (ACQUAVIVA, 1990):
a) Constituição (supremacia): também conhecida como Lei Suprema, Lei Maior e Lei Fundamental, é o conjunto de normas que limita o poder, define direitos e garantias a fim de organizar o Estado;
b) Emendas à Constituição: são alterações anexáveis ao texto inicial da Constituição;
c) Leis Complementares à Constituição (federais ou estaduais ou distritais ou municipais): destinam-se a complementar o texto da Constituição se necessário. É a própria Constituição que diz os casos em que será editada uma Lei Complementar, por exemplo: Os Estados poderão mediante Lei Complementar, instituir regiões metropolitanas… (Art. 24 Constituição Federal) (PALAIA op. cit.);
d) Leis Ordinárias (federais ou estaduais ou distritais ou municipais): são, na prática, chamadas simplesmente de leis79. A lei possui cinco características: a abstração, pois a mesma não se incorpora, apesar de escrita e publicada no Diário Oficial, se rasgarmos o jornal ela não estará sendo eliminada; a generalidade porque se trata de uma norma jurídica geral já que liga a conseqüência jurídica à condição de fato de modo geral; a estatalidade, pois é uma norma jurídica elaborada pelos órgãos do Estado; a escrita, uma vez que a lei é escrita, e a novidade pois a lei sempre cria um direito novo, mesmo quando ela surge para modificar um direito já existente (ACQUAVIVA, 1990);
e) Leis Delegadas (federais): são atos normativos elaborados pelo poder executivo que passa pelo Congresso Nacional para avaliação e aprovação. São atos realizados em casos de urgência, a fim de dar uma resposta mais rápida que a lei Ordinária (PALAIA, 2006);
f) Medidas Provisórias: também são realizadas pelo poder executivo como medida de urgência, entretanto sem participação de outro órgão para avaliá-la e aprová-la. A medida provisória possui um tempo de duração de 60 dias, após essa validade a mesma deve ser aprovada, tornando-se uma lei, ou perderá sua eficácia;
g) Decreto: é uma norma jurídica geral emanada pelo Presidente da República, onde não há a criação de direito novo. Tem o objetivo de regulamentar a Lei Ordinária, visando sua execução, entretanto nem toda lei necessita de regulamentação para ser aplicada, algumas são auto-aplicáveis, como os Códigos (ACQUAVIVA, op. cit.);
h) Resoluções e Portarias: são atos similares ao regulamento (norma jurídica geral que sem criar direito novo, especifica sua execução), não são leis nem decretos, mas sim atos administrativos de categoria inferior aos regulamentos (PALAIA, op. cit.).
A elaboração da lei estadual e municipal segue praticamente o mesmo processo legislativo federal (exercido pelo Senado Federal e a Câmara dos Deputados), respeitando sempre a Constituição Federal. Nos estados, o Poder Executivo é representado pelo Governador e o Poder Legislativo pelos deputados estaduais que se reúnem na Assembléia Legislativa. Nos municípios, o Poder Executivo é representado pelo Prefeito e o Poder Legislativo pelos vereadores que se reúnem na Câmara municipal (PALAIA, 2006).
A primeira lei após o 2002 em São Paulo passou a existir em 8 de janeiro de 2004 (anexo I); refere-se à implantação das Terapias Naturais na Secretaria Municipal de Saúde. Nesta lei consideram-se como Terapias Naturais todas as práticas de promoção e prevenção da saúde que utilizem recursos naturais, destacando-se a Massoterapia, Fitoterapia, Terapia Floral, Acupuntura, Hidroterapia, Cromoterapia, Aromaterapia, Geoterapia, Quiropraxia, Ginástica Terapêutica, Iridologia e Terapias de respiração.
Segundo o Diretor Presidente do Instituto Brasileiro de Chi Kung e Terapias Afins (IBRACHI) e Vice-Presidente do Sindicato dos Acupunturistas e Terapias Orientais do Estado de São Paulo (SATOSP), CIRILO, apesar de ter passado pelas etapas necessárias para se tornar uma lei, ela ainda não está em vigor, ou seja, ela não está implantada, apenas existe. Para que entre em vigor é necessário que além que de promulgada a lei seja regulamentada.
Além da lei municipal de 2004, foi publicado em novembro de 2003 no Diário Oficial do Senado o Projeto de Lei nº 480 (anexo II) que regulamenta a prática dos profissionais de Acupuntura em todo território nacional e autoriza a criação do Conselho Federal da mesma. O Projeto de Lei específica quem são os profissionais considerados habilitados para o exercício da Acupuntura e dá uma breve definição sobre o que é a técnica, sua origem e importância para o Ser humano.
De caráter nacional há a portaria nº 971 de 3 de maio de 2006 (anexo III) referindo-se a aprovação da Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares (PNPIC) no Sistema Único de Saúde. A portaria recomenda a adoção, pelas Secretarias de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da implantação da Acupuntura, Homeopatia, Fitoterapia, Termalismo Social e Crenoterapia. Os órgãos e entidades do Ministério da Saúde que se relacionem com o tema desta portaria devem promover a elaboração ou a readequação de seus planos, programas, projetos e atividades, na conformidade das diretrizes e responsabilidades nela estabelecidas. Entre seus objetivos estão: o estímulo à inserção das práticas no SUS na intenção de prevenir agravos e de promover e recuperar a saúde com ênfase na atenção básica; criação de estratégias para qualificar os profissionais no SUS nessa área; divulgação e informação sobre os conhecimentos básicos das práticas para profissionais em saúde; a busca de parcerias e incentivo a pesquisa que propiciem o desenvolvimento integral das ações; fortalecimento da participação social; fornecimento do acesso aos medicamentos homeopáticos e fitoterápicos; garantia do monitoramento da qualidade dos fitoterápicos pelo Sistema Nacional de Vigilância Sanitária; contribuição para o aumento da resolubilidade do Sistema emampliação do acesso às Práticas Integrativas e Complementares, garantindo
qualidade, eficácia, eficiência e segurança no uso; promoção a racionalização das ações de saúde, estimulando alternativas inovadoras e socialmente contributivas ao desenvolvimento sustentável de comunidades; elaboração de normas técnicas e operacionais para implantação e desenvolvimento dessas abordagens no SUS.
Após esta portaria, foi criada em 17 de novembro do mesmo ano a Portaria nº 853 (anexo IV) para incluir na Tabela de Serviços/classificações do Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (SCNES) de informações do SUS, o serviço de código 068 – Práticas Integrativas e Complementares, a fim de identificar os procedimentos relativos à Medicina Tradicional Chinesa – Acupuntura, Homeopatia, Fitoterapia e Práticas Corporais. Nesta portaria consta que para cadastramento e realização da sessão de Acupuntura com inserção de agulha, sessão de aplicação de ventosas/moxa e para a sessão de Eletroestimulação é necessário nível superior (Médicos, Enfermeiros, Biomédicos, Fisioterapeutas, Psicólogos, Psicoterapeutas, Terapeutas e Farmacêuticos) com especialidade em Acupuntura. Consta também a classificação dos serviços inclusos no código 068 (Acupuntura e as outras técnicas que a Medicina Tradicional Chinesa abrange, Fitoterapia, Práticas Corporais / Atividade Física e Termalismo / Crenoterapia) e os profissionais que podem exercê-los. Atualmente os conselhos de saúde de nível superior que reconhecem a Acupuntura são sete (CEATA, 2009):
1. O Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional, reconheceu a Acupuntura como habilitação em 1985, Resolução 60, publicada no D. O. U nº 207 de 29.11.85, reeditada e confirmada como especialidade pelas Resoluções 97/1988 e 201/1999 (anexo V).
2. O Conselho Federal de Biomedicina reconheceu a Acupuntura como habilitação complementar do biomédico pela resolução nº. 02 de 1995 (anexo VI).
3. Conselho Federal de Medicina baixa resolução atribuindo aos médicos a exclusividade do uso da acupuntura com a Resolução nº 1455 de 1995.
4. O Conselho Federal de Enfermagem reconheceu a Acupuntura como especialidade dos Enfermeiros na Resolução nº 197, de 19/03/1997 (anexo
VII).
5. O Conselho Federal de Farmácia decidiu reconhecer Acupuntura como especialidade na Resolução nº 353, de 23/8/2000.
6. O Conselho Federal de Fonoaudiologia reconheceu a acupuntura na prática profissional através da Resolução nº 272 de 20/4/01, publicada no D.O.U. de 24/4/01 (anexo VIII).
7. O Conselho Federal de Psicologia reconheceu a Acupuntura como recurso complementar do psicólogo através da Resolução nº 005/2002 (anexo IX).
Por não se tratar de uma prática regulamentada por lei federal, respeitando o artigo 5º, XIII, da Constituição Federal, a Acupuntura é considerada de livre exercício:
Art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer; (…) (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1998, art.5º)
Em 19 de agosto de 2009, foi aprovada pela Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 7.703/06 (anexo X), conhecido como “Lei do Ato Médico” que define quais são as atividades exclusivas dos médicos, que só podem ser realizadas por eles ou com sua autorização. De acordo com o texto aprovado pela Câmara – que ainda deve ser avaliado pelo Senado – só o médico pode diagnosticar doenças, determinar tratamentos e determinar procedimentos invasivos, incluindo a Acupuntura que só poderia ser aplicada por outros profissionais da saúde com a devida autorização (receita) médica. Embora a lei não impeça aos profissionais da saúde (não-médicos) formados em Medicina Tradicional Chinesa de exercer a Acupuntura, ela limita enormemente a prática da mesma, uma vez que o exercício da Acupuntura se torna atrelado a uma licença alheia, deixando de ser um exercício profissional livre.
3.CONCLUSÃO
Ainda que os primeiros relatos da chegada da Acupuntura no país remontem há mais de 50 anos atrás, uma grande necessidade do Brasil é a de ser administrado por um governo comprometido e continuado, capaz de resolver as questões mais urgentes ligadas ao bem-estar geral, como proporcionar saneamento básico para toda a população, alimento, habitação, estudos, etc. Daí então, partir para o âmbito da medicina preventiva, buscando também promover saúde através de programas e atividades que visem o bem-estar.
Considerando-se que o Brasil é constituído por uma série de regiões cujas características e necessidades têm caráter próprio, o grande desafio é conseguir apoio, adesão e empenho por parte de todos os estados e municípios para a concretização de políticas de âmbito nacional neste sentido.
Outra conseqüência é a dificuldade de criação de leis nacionais, que respeitem essa diversidade e sirvam ao interesse coletivo e, enquanto a MCA não se enquadrar definitivamente nesta categoria, sua legislação continuará escassa e representada em sua maioria por atos jurídicos administrativos municipais ou estaduais, dependendo destes, o seu exercício trabalhista.
Embora tenha havido algum progresso histórico e legislativo relacionado a Acupuntura, ainda existem falhas e faltas que estão diretamente relacionadas as debilidades no sistema de saúde brasileiro, no grande conflito de interesses políticos e médicos.
Além disso, o avanço relacionado ao reconhecimento da Acupuntura por Conselhos Federais de diversos cursos da área da saúde pode ficar a deriva da nova “lei do ato médico” que representará um grande retrocesso caso passe a vigorar. A prática da Acupuntura por variados profissionais da área da saúde garante seu crescimento e acesso a um maior número de pessoas. Resta agora aos nossos legisladores reconsiderarem a nova lei que suprime tantos direitos.
Orientado por Larissa A. Bachir, adaptado por profª Brena Montanha.
